Il nodo di Gordio

Un iter in due tempi, senza scadenza sul secondo

La legge quadro sulle aree protette — L. 394/91, art. 8 — prevede un procedimento bifasico per l’istituzione dei parchi nazionali. La prima fase è affidata a un decreto ministeriale (DM): perimetrazione provvisoria e misure di salvaguardia. La seconda, definitiva, richiede un decreto del Presidente della Repubblica (DPR), che istituisce formalmente l’ente parco, approva la perimetrazione definitiva e ne fissa il regolamento.

Il DM del 22 aprile 2025 — pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 106 del 9 maggio 2025 — ha completato la prima fase per il Parco Nazionale del Matese. È stato firmato dal Ministro Pichetto Fratin all’ultimo giorno utile dei 180 giorni imposti dalla sentenza del TAR Lazio n. 1676/2024 del 24 ottobre 2024, che aveva accolto il ricorso di Italia Nostra ordinando al MASE di provvedere alla delimitazione provvisoria e alle misure di salvaguardia, pena la nomina di un Commissario ad acta.

La validità di quel decreto è stata confermata nel marzo 2026 con la sentenza TAR Lazio n. 04469/2026, che ha dichiarato inammissibile il ricorso del consigliere regionale molisano Massimo Romano, stabilendo che un singolo consigliere non può agire in sostituzione dell’ente Regione.

Fin qui la cronologia. Il problema è ciò che viene dopo: la L. 394/91 non fissa alcun termine entro cui il DPR deve seguire il DM. La fase provvisoria non ha una data di scadenza. Non decade automaticamente se il procedimento si inceppa. Non prevede sanzioni per l’inerzia ministeriale o regionale sulla fase definitiva.

Il veto distribuito senza costo

Il DPR richiede l’intesa con le regioni interessate — nel caso del PNM, Campania e Molise. Se una regione non esprime il parere nei termini, o lo esprime negativamente, il procedimento si arresta. Nessun soggetto è tuttavia formalmente inadempiente in modo sanzionabile: la legge non prevede né silenzio-assenso regionale né un meccanismo sostitutivo automatico per la fase definitiva, a differenza di quanto il TAR ha potuto imporre per la fase provvisoria.

La storia dei parchi nazionali italiani documenta questa dinamica con precisione. Il Parco del Gargano e il Parco della Maiella transitarono dalla fase provvisoria a quella definitiva in circa due anni (DM 1993, DPR 1995). Il Parco del Gennargentu — caso estremo — ottenne un DPR istitutivo nel 1998, immediatamente sospeso con un secondo DPR dello stesso anno, poi reiteratamente prorogato: di fatto mai operativo per oltre un decennio, con il territorio vincolato ma non governato.

Il meccanismo del commissario ad acta — l’unico strumento di pressione disponibile — richiede un nuovo ricorso giurisdizionale. Il costo dell’attivazione ricade sul soggetto privato ricorrente, non sull’istituzione inadempiente. È una struttura che trasforma l’inerzia in posizione di default: chi vuole che nulla accada non deve fare nulla.

Territorio vincolato, non governato

Il DM provvisorio attiva le misure di salvaguardia: vincoli, divieti, obblighi autorizzativi. Non istituisce però l’ente parco con piena personalità giuridica, non nomina organi definitivi, non approva il regolamento né il piano del parco — strumenti senza i quali la gestione effettiva del territorio rimane impossibile.

Il Comitato di gestione provvisoria, nominato nell’agosto 2025, dispone di competenze strutturalmente ridotte rispetto all’ente parco definitivo. Non può adottare il piano del parco. Non può approvare il regolamento. Può operare su questioni correnti, ma non può definire il quadro entro cui quelle questioni si collocano.

Il risultato pratico è una condizione paradossale: il territorio è vincolato senza essere pienamente governato. I proprietari di fondi nel perimetro subiscono limitazioni reali in assenza di un regolamento che definisca con esattezza cosa è consentito e cosa no. Gli enti locali non hanno un interlocutore istituzionale con poteri pieni. Chi intende svolgere attività compatibili con le finalità del parco non dispone del quadro normativo completo entro cui orientare le proprie scelte.

Il profilo costituzionale

La provvisorietà prolungata non è giuridicamente neutra. Produce effetti su almeno tre piani costituzionali.

Il primo riguarda il diritto di proprietà e la libertà di iniziativa economica (artt. 41 e 42 Cost.). La compressione di questi diritti è legittima se proporzionata, determinata e accompagnata da un procedimento definito nei tempi. Una provvisorietà sine die non soddisfa il requisito di determinatezza: il proprietario non sa entro quando il quadro normativo che comprime il suo diritto sarà stabilizzato.

Il secondo piano è quello della tutela ambientale (art. 9 Cost., novellato nel 2022). La tutela dell’ambiente e della biodiversità è ora diritto costituzionale esplicito. Una struttura che consente alla fase provvisoria di normalizzarsi — con poteri gestionali ridotti, senza piano del parco, senza regolamento — lede questo diritto nelle comunità che hanno titolo a pretendere una governance effettiva, non solo formale.

Il terzo piano è quello del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), che impone efficienza, efficacia e tempestività. Una consuetudine di inerzia strutturale, tollerata per assenza di termini sanzionati, è in tensione diretta con questo principio. La Corte dei Conti ha rilevato criticità analoghe nella delibera 13/2025 sulla gestione finanziaria dei parchi nazionali.

I diritti in tensione non stanno tuttavia tutti dalla stessa parte. Chi subisce i vincoli senza godere di una gestione efficace del parco e chi invoca la tutela ambientale effettiva hanno entrambi ragioni costituzionali. La provvisorietà prolungata non risolve questo conflitto: lo congela, avvantaggiando chi dispone di risorse per resistere e chi ha interesse alla non-decisione.

Le norme di salvaguardia: vigenti ma non accessibili

Il DM del 22 aprile 2025 è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 106 del 9 maggio 2025 (codice redazionale 25A02618). Le misure di salvaguardia — l’allegato operativo che stabilisce cosa è vietato, cosa è soggetto ad autorizzazione e cosa è consentito per ciascuna zona — sono giuridicamente vigenti da quella data. Producono effetti reali e immediati sul territorio.

Non sono tuttavia disponibili in formato navigabile su alcuna fonte istituzionale accessibile al pubblico. Il MASE non espone il testo articolato online in forma leggibile. La pagina dedicata al Parco Nazionale del Matese sul portale ministeriale restituisce errore. La GU pubblica il PDF dell’intero numero — volumioso, non indicizzato per singolo atto — ma non il testo del decreto in forma consultabile autonomamente. Ciò che circola sono i comunicati stampa, che descrivono l’esistenza delle misure senza riportarne il contenuto.

Il risultato è che il proprietario di un fondo nel perimetro del parco, l’agricoltore, l’operatore turistico, il cittadino che intende svolgere qualsiasi attività nel territorio non dispone di un accesso diretto e verificabile alle norme che limitano i suoi diritti. Le misure di salvaguardia vincolano — ma non sono conoscibili nei modi ordinari.

Questo non è un problema tecnico di indicizzazione. È una violazione del principio di pubblicità e conoscibilità della norma giuridica, che è presupposto logico e costituzionale dell’obbligo di osservarla. Il brocardo nemo censetur ignorare legem — nessuno può invocare l’ignoranza della legge — regge solo se la legge è effettivamente conoscibile. Una norma vigente ma inaccessibile che comprime diritti costituzionalmente garantiti viola il principio di legalità sostanziale, non solo quello formale.

Il Comitato di gestione provvisoria dovrebbe supplire come punto di contatto istituzionale. Ma in assenza di un regolamento pubblicato e di un piano del parco adottato, non esiste nemmeno un documento ufficiale a cui il Comitato possa rinviare per rispondere alle domande dei cittadini del territorio. Il parco è normativo nell’imporre vincoli; è opaco nel renderli conoscibili. È una contraddizione che aggrava ulteriormente il quadro già critico della governance provvisoria.

Un vuoto di responsabilità oggettiva

Una consuetudine normativa con responsabilità oggettiva prevede: un termine certo entro cui l’atto successivo deve essere adottato, un soggetto identificato che risponde se quel termine è superato, un meccanismo automatico che sostituisce il consenso mancante quando il termine scade. La L. 394/91, nella sua formulazione vigente, non prevede nessuno dei tre elementi per la transizione dalla fase provvisoria a quella definitiva.

Il disegno di legge S. 948 — attualmente all’esame della 8ª Commissione del Senato — propone modifiche alla L. 394/91. Se e in quale misura affronti questo specifico nodo strutturale è una questione che il dibattito parlamentare dovrà chiarire.

Per il Parco Nazionale del Matese, nel frattempo, il rischio concreto non è la decadenza del DM provvisorio — che non decade. È che la gestione provvisoria si normalizzi nel tempo, che il territorio acumuli decisioni prese in assenza del quadro normativo completo, e che quando il DPR arriverà trovi una serie di posizioni consolidate difficili da riassorbire nella definizione definitiva. La tutela formale esiste. Quella sostanziale dipende dalla velocità con cui il procedimento viene completato.

Il nodo di Gordio, nella leggenda, resisteva a ogni tentativo di scioglierlo nei modi ordinari. Alessandro lo tagliò con la spada. Nel diritto amministrativo italiano, la spada non è prevista tra gli strumenti disponibili.